Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) Organismos Operacionales Asistencia a los Refugiados
Millones de niños, mujeres y hombres han sufrido a causa de la explosión de conflictos étnicos, religiosos y civiles en diversas zonas del mundo, desde el momento en que se dio por terminada la guerra fría. En 1994, el conflicto y los actos de genocidio que han tenido lugar en Rwanda, así como también las crisis que continuaban abiertas en otros lugares --en particular en África, Asia Occidental, la ex Yugoslavia y a1gunas zonas de la antigua Unión Soviética--impusieron nuevas presiones sobre un sistema. ya llevado, al límite en sus esfuerzos por proporcionar asistencia humanitaria internacional.
Los desastres naturales también afectan a un creciente número de personas, sobre todo en los países en desarrollo. Las muertes causadas por desastres naturales casi se han multiplicado por diez desde el decenio de 1960, y del total un 90% corresponde a los países en desarrollo. Esto indica el grado en que la pobreza, las presiones demográficas y la degradación ambiental magnifican la escala de destrucción. Las pérdidas económicas a causa de desastres naturales en todo el mundo se triplicaron desde el decenio de 1960 al de 1980, y aumentaron en un 40% --de 44.000 millones de dólares a 62.000 millones, según las estimaciones- entre 1991 y 1992.
Mejorar la prontitud y eficacia de la asistencia humanitaria internacional y reforzar las capacidades nacionales para evitar y hacer frente a situaciones de emergencia se encuentran entre las funciones principales de las Naciones Unidas. La asistencia internacional eficaz en respuesta a situaciones de emergencia humanitarias graves exige planificación, coordinación, logística, diplomacia y captación de recursos. Las Naciones Unidas desempeñan un papel fundamental en todas esas esferas, que se coordina por conducto de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH).
Las Naciones Unidas actúan como proveedor de asistencia humanitaria, fundamentalmente por conducto de sus seis organismos operacionales, y como catalizador para las medidas de gobiernos, organizaciones humanitarias intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales.
La diplomacia humanitaria. que practican las Naciones Unidas es con frecuencia un elemento clave para lograr el acceso a las poblaciones que sufren los efectos de conflictos. No obstante, las violaciones de los principios humanitarios por las partes beligerantes y las amenazas a la seguridad de los agentes que prestan socorro es una preocupación creciente.
La acción comunitaria del sistema de las Naciones Unidas transciende la esfera del socorro para abarcar también la rehabilitación y el desarrollo a largo plazo. El objetivo es conseguir que el socorro de emergencia contribuya al desarrollo futuro. El desarrollo económico y social sostenible sigue siendo la mejor protección contra los desastres, tanto naturales como los resultantes de actos humanos.
Una de las formas en que las Naciones Unidas tratan de prestar asistencia es ayudando a los países a que incorporen la prevención y preparación para caso de desastres a sus programas de desarrollo generales. Para aumentar la sensibilización respecto de la necesidad de la prevención y la preparación, la Asamblea General declaró el período 1990-2000 Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Uno de los objetivos del Decenio es alentar el mejoramiento de la capacidad de los países para reducir su vulnerabilidad ante los desastres. El Decenio también trata de incrementar la cooperación internacional encaminada a reducir las pérdidas de vidas humanas, los daños económicos y la perturbación social que causan los desastres naturales, en particular en los países en desarrollo. En una conferencia mundial de mitad de período (Yokohama, japón, 1994), participaron científicos, técnicos y encargados de formular políticas para elaborar una estrategia encaminada a la prevención, preparación y mitigación en casos de desastre.
OFICINA DE COORDINACIÓN DE ASUNTOS HUMANITARIOS (OCAH)
La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) coordina la respuesta del sistema de las Naciones Unidas ante emergencias humanitarias importantes, tanto naturales como causadas por el hombre, y promueve medidas para mejorar la prevención y preparación para casos de desastre. La OCAH colabora estrechamente con los organismos operacionales de las Naciones Unidas, gobiernos, organizaciones regionales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones humanitarias intergubernamentales. Mediante un acuerdo entre la OCAH y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se abarcan actualmente los aspectos ambientales de las emergencias.
Establecido por el Secretario General en 1992, a raíz de una petición formulada por la Asamblea en 1991, la OCAH incorpora las funciones de la antigua Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO), que se centraba principalmente en los desastres naturales, y la secretaría del Decenio. La función de la OCAH es dirigir las actividades para lograr una rápida respuesta del sistema de las Naciones Unidas ante los desastres naturales, los desastres tecnológicos, como la explosión ocurrida en 1986 en la central nuclear de Chernobyl (Ucrania), y las crisis humanitarias graves, muchas de las cuales son resultado de conflictos dentro de los Estados o entre ellos.
El Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios, que actúa también como Coordinador del Socorro de Emergencia de las Naciones Unidas, es el principal asesor político, coordinador y promotor del sistema de las Naciones Unidas en cuestiones relativas a emergencias humanitarias. El Coordinador, en colaboración con los jefes ejecutivos de los organismos operacionales del sistema y organizaciones no gubernamentales importantes, así como con gobiernos y organizaciones humanitarias intergubernamentales, asesora al Secretario General sobre las emergencias y recomienda las medidas que deben adoptarse.
El Coordinador del Socorro de Emergencia preside el Comité Interinstitucional Permanente, cuyos miembros son los jefes ejecutivos de los organismos operacionales de las Naciones Unidas que intervienen en el socorro humanitario, a saber, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina del Alto Commisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización, de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). También participan organizaciones humanitarias importantes, como la Organización Internacional para las Migraciones y el Comité Internacional de la Cruz Roja. Se invita asimismo a que participen a la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y a otras organizaciones no gubernamentales.
El Comité Interinstitucional Permanente formula respuestas a nivel de todo el sistema ante emergencias concretas, determina prioridades y trata de prestar apoyo a actividades que refuercen las capacidades de socorro de los propios países. También aborda otros aspectos de las emergencias, como son la asistencia a los 26 millones de personas desplazadas en el interior de los países que se calcula que existen en el mundo (personas desplazadas por desastres o crisis humanitarias dentro de las fronteras de sus propios países), medidas para la limpieza de minas --que se calculan en unos 100 millones en todo el mundo-- y la desmovilizadón de antiguos combatientes.
La OCAH coordina las misiones sobre el terreno de los organismos operacionales de las Naciones Unidas; hace llamamientos interinstitucionales para recabar recursos para la asistencia humanitaria; organiza reuniones de donantes y medidas de seguimiento; supervisa la situación de las contribuciones en respuesta a los llamamientos, y publica informes para mantener informados de los acontecimientos a los donantes y a otras personas.
Prácticamente toda la ayuda de socorro humanitaria de las Naciones Unidas se financia con cargo a contribuciones voluntarias. En 1994, solamente, el DAH hizo llamamientos interinstitucionales unificados que recogieron más de 2.700 millones de dólares para ayudar a 27 millones de personas en unos 20 países, además de los llamamientos que ya estaban en marcha.
La OCAH administra un Fondo Rotatorio Central para Emergencias de 50 millones de dólares que facilita la intervención humanitaria rápida en situaciones de emergencia, hasta que la comunidad de donantes facilite recursos. A finales de mayo de 1995 los organismos humanitarios habían recurrido al fondo en 38 ocasiones, retirando unos 116 millones de dólares desde que entró en funciones, en 1992. Hasta aquella fecha se habían devuelto al fondo unos 100 millones de dólares.
En zonas afectadas por emergencias humanitarias, la coordinación es un elemento fundamental para organizar una respuesta oportuna y coherente a nivel de todo el sistema, evitando las superposiciones, la duplicación y el despilfarro de recursos, asi como para determinar déficit de recursos. En caso de que se produzca una emergencia en un país en desarrollo, el Coordinador Residente (que por lo general es el Representante Residente del PNUD), o un Coordinador Humanitario especialmente designado informa directamente al Coordinador del Socorro de Emergencia y coordina la respuesta del sistema de las Naciones Unidas a nivel del país, colaborando con gobiernos, organizaciones no gubernamentales y otros organismos humanitarios.
Además, se han establecido en muchos países en desarrollo propensos a desastres equipos de gestión de actividades en casos de desastre, constituidos por representantes a nivel del país de organismos de las Naciones Unidas bajo la dirección del Coordinador Residente. Esos equipos adoptan disposiciones para coordinar las actividades de socorro con anticipación a una emergencia.
La OCAH mantiene un sistema de vigilancia, de 24 horas para respuesta inmediata y difusión de información sobre desastres. Afin de permitir una respuesta rápida en casos de emergencia, particularmente en casos de desastres naturales, la OCAH ha establecido, con la participación. de gobiernos donantes, un equipo contingente de las Naciones Unidas para la evaluación y coordinación de situaciones de desastre que se puede desplegar inmediatamente a un país afectado para ayudar a las autoridades locales y nacionales a determinar las necesidades de socorro y encargarse de la coordinación. La OCAH también puede apelar a equipos civiles y militares de emergencia y a expertos en respuesta a desastres naturales. La Oficina cuenta con un almacén de suministros de socorro en Pisa (Italia) que puede servir de centro para el transporte por vía aérea de artículos de socorro.
En colaboración con otros organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, la OCAH ha contribuido a iniciar programas encaminados a mejorar la preparación para casos de desastre en más de 70 países. Se está ampliando el sistema de alerta temprana del Departamento para casos de desastres naturales, a fin de incluir información sobre otras situaciones de emergencia. Un programa de capacitación para hacer frente a desastres, dirigido conjuntamente por la OCAH y el PNUD, ha proporcionado formación a unas 1.500 personas de más de 40 países. La OCAH también ha establecido un registro central de capacidades para la gestión de desastres, que incluye registros de reservas de emergencia administradas por organizaciones humanitarias, de expertos en gestión de desastres y de recursos militares y de defensa civil, disponibles para la asistencia internacional de socorro en caso de desastre.
La Asamblea General, cuando en 1991 pidió que se mejorara la coordinación de la asistencia humanitaria, subrayó la necesidad de abordar las causas subyacentes de las emergencias y asegurarse de la existencia de sistemas de alerta temprana, prevención y preparación, socorro humanitario eficaz, así como la transición a la rehabilitación y el desarrollo. Es necesario que el socorro humanitario se facilite de manera que apoye la rehabilitación, la recuperación y el desarrollo a largo plazo.
ORGANISMOS OPERACIONALES
Con frecuencia se recurre a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para ayudar a los agricultores a restablecer sus cultivos a raíz de inundaciones, epizootias y otras emergencias análogas. La asistencia de socorro en casos de desastre por la FAO es coordinada por su Oficina de Operaciones Especiales de Socorro. Entre 1977 y octubre de 1974 la Oficina emprendió 444 proyectos, con un costo total de 240,9 millones de dólares.
El Sistema Mundial de Información y Alerta de la FAO publica informes mensuales sobre la situación alimentaria mundial. Mediante alertas especiales se señalan, a gobiernos y organizaciones de socorro, los países amenazados por escasez de alimentos.
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), aunque se preocupa fundamentalmente de ayudar a establecer servicios duraderos para niños y madres en países en desarrollo, también se moviliza rápidamente para subvenir a sus necesidades inmediatas en casos de emergencia.
Colaborando estrechamente con la OCAH, otros organismos de las Naciones Unidas y muchas organizaciones no gubernamentales, las intervenciones del UNICEF en casos de emergencia se centran en la aportación de cuidados de salud, nutrición, suministro de agua y saneamiento, educación básica y rehabilitación psicosocial de niños traumatizados. Al lanzar por vez primera el concepto de paso sin peligro para el socorro humanitario destinado a subvenir las necesidades de los niños durante conflictos armados, el UNICEF ha creado "días de tranquilidad" y "corredores de paz" en África, Asia, Europa y el Oriente Medio. El UNICEF también ha participado cada vez más en programas para niños no acompañados, separados de sus familias, y en las actividades para prohibir el empleo de minas terrestres.
El Fondo para Programas de Emergencia del UNICEF es uno de los medios más importantes de responder rápidamente a emergencias y asignar recursos, en espera de recibir contribuciones de donantes.
Cuando ocurren emergencias y desastres naturales, los Representantes Residentes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desempeñan una función fundamental en la gestión de los esfuerzos de socorro y rehabilitación, en cooperación con el Coordinador del Socorro de Emergencia. Es frecuente que los gobiernos recurran al PNUD para que les ayude a elaborar programas de rehabilitación y encaminar la ayuda de los donantes.
El PNUD ayuda a garantizar que las actividades de recuperación se integren con las operaciones de socorro. De esta manera se vincula la ayuda humanitaria y la asistencia al desarrollo, con lo que se permite reanudar lo antes posible las actividades de desarrollo sostenible en una zona afectada.
Los proyectos de rehabilitación del PNUD tienen por objeto aliviar la pobreza, que frecuentemente es la causa de disturbios civiles. Para asegurarse de que los recursos aportados tienen los mayores efectos posibles, cada proyecto se ejecuta en consulta con funcionarios de la administración local y nacional, así como con la oficina del PNUD en el país de que se trate. Este enfoque basado en la comunidad ha contribuido a aportar socorro urgente pero al mismo tiempo duradero a centenares de miles de víctimas de guerras o disturbios civiles en países como el Afganistán, Camboya, El Salvador y el Sudán. Actualmente, muchas comunidades afectadas por conflictos han mejorado sus niveles de vida gracias a programas de capacitación, sistemas de crédito y proyectos de infraestructura.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) es uno de los agentes fundamentales de las Naciones Unidas para organizar operaciones de socorro de emergencia con destino a víctimas de desastres naturales y de escasez de alimentos causada por guerras, luchas civiles y violencia étnica o religiosa.
Sus funciones incluyen suministrar asistencia de socorro; coordinar los suministros de emergencia de todas las fuentes mediante los servicios especiales que puede ofrecer para transporte y logística; proporcionar a los donantes sus conocimientos técnicos y experiencia; y administrar la Reserva Alimentaria Internacional de Emergencia, que es su reserva de alimentos para hacer frente a necesidades de emergencia en todo el mundo.
El PMA trabaja en estrecha colaboración con el DAH, otros organismos de las Naciones Unidas, organizaciones gubernamentales y organizaciones no gubemamentales. Se encarga de la evaluación de las necesidades, moviliza las contribuciones de los donantes, transporta la ayuda alimentaria y administra su distribución en todo un país. Las nuevas disposiciones de colaboración entre el PMA y el ACNUR, que entraron en vigor en 1992, han permitido que el PMA gestione la mayor parte de los alimentos que se proporciona a los refugiados.
Un creciente número de proyectos de desarrollo del PMA fomentan la transición de la ayuda de socorro a la ayuda para el desarrollo. En a1gunos casos, las operaciones de emergencia y socorro han reforzado la capacidad de las comunidades para llevar a cabo actividades de desarrollo.
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, la División de Operaciones de Socorro de Emergencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS) coordina la respuesta internacional a emergencias y desastres naturales en la esfera de la salad. La amplia red técnica de la OMS se utiliza para proporcionar asesoramiento especializado a los Estados miembros sobre vigilancia epidemiológica, lucha contra enfermedades transmisibles, información sobre salud pública y capacitación en emergencias sanitarias. Las actividades de socorro de emergencia de la División incluyen la aportación de medicamentos y suministros de emergencia, el envío de misiones de evaluación técnica de emergencia y el apoyo técnico. Por lo que respecta a la preparación para casos de emergencia, el objetivo principal de la División es reforzar la capacidad nacional de los Estados miembros para reducir las consecuencias de emergencias y desastres que afectan a la salud.
En 1994 la OMS participó en operaciones de socorro en muchos países, proporcionando conocimientos técnicos y suministros médicos de emergencia. A raíz de brotes de cólera, meningitis o paludismo en África, Europa y América Latina, se pidió a la OMS que contribuyera a movilizar la asistencia internacional para actividades de lucha y prevención. En 1995, tras el brote de la fiebre hemorrágica Ébola en el Zaire, la OMS intervino en el establecimiento de un comité científico y técnico internacional que logró controlar la epidemia.
ASISTENCIA A LOS REFUGIADOS
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), establecida en 1951, desempeña dos funciones principales: dar protección internacional a los refugiados y tratar de encontrar soluciones duraderas a sus problemas. Desde su creación, el ACNUR ha ayudado a más de 30 millones de refugiados a iniciar una nueva vida al dar solución duradera a sus problemas. Para responder eficazmente al actual problema de los refugiados, el ACNUR ha adoptado una estrategia triple de prevención, respuesta en emergencias y soluciones.
A principios de 1995 el ACNUR se ocupaba de 27 millones de refugiados y otras personas. En esta cifra se incluyen 14,5 millones de refugiados, así como otros grupos conexos tales como repatriados y personas desplazadas que no han cruzado una frontera internacional.
El ACNUR se orienta por consideraciones estrictamente humanitarias al prestar ayuda a los refugiados y a otras personas de interés para la Oficina. De acuerdo con el Estatuto de la Oficina, se entiende por refugiado toda persona que, a raíz de un temor bien fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad u opinión política, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede acogerse a la protección de ese país o, a causa de ese temor, no desea hacerlo. Un elemento esencial del estatuto jurídico internacional del refugiado es el principio ampliamente aceptado de la prohibición del rechazo, en cuya virtud se prohíbe la expulsión o la repatriación por la fuerza de una persona a su país de origen, donde puede tener motivos para tener que será perseguida.
Las personas a las que presta amparo el ACNUR son las que están definidas como refugiados en virtud del Estatuto; los repatriados, en el sentido de la resolución 40/18 de la Asamblea General, de 1985, y las personas desplazadas para las que las Naciones Unidas piden ayuda al ACNUR.
Aunque la definición original de refugiado sigue constituyendo el núcleo del mandato del ACNUR, se han ido introduciendo paulatinamente otros criterios. Actualmente, en muchas situaciones, el ACNUR proporciona protección y asistencia a los refugiados que huyen de persecución, conflicto y violaciones generalizadas de los derechos humanos.
Las personas desplazadas, que actualmente suman 26 millones aproximadamente en todo el mundo, tienen con frecuencia necesidades muy parecidas a las de los refugiados. La Asamblea General y el Secretario General han pedido cada vez más al ACNUR que proteja o preste asistencia a grupos particulares de personas desplazadas dentro de los países. Por ejemplo, a principios de 1995 el ACNUR estaba proporcionando socorro humanitario a personas desplazadas internamente en Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, la región de Chechenia, en la Federación de Rusia, Georgia, Rwanda, Somalia, Sri Lanka y Tayikistán.
Para proporcionar protección internacional a los refugiados, el ACNUR trata de promover la adopción y aplicación de normas internacionales para el tratamiento de los refugiados, en particular la protección de los derechos de los refugiados en los países de asilo y la protección contra la devolución forzada al país de origen. Al tratar de encontrar solución duradera a los problemas de los refugiados, la Oficina trata de facilitar la repatriación voluntaria de refugiados y su reintegración a su país de origen o, cuando esto no es factible, facilitar su integración en el país de asilo o su reasentamiento en un tercer país.
El estatuto jurídico de los refugiados ha sido definido en dos tratados internacionales, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y su Protocolo de 1967, que definen los derechos y deberes de los refugiados. Al 1o de mayo de 1995, 128 Estados eran partes en uno de esos instrumentos, o en ambos. Otro importante instrumento jurídico es la Convención que rige los aspectos inherentes a los problemas de los refugiados de África, aprobada por la Organización de la Unidad Africana en 1969, y en la que al 1o de mayo de 1995 había 41 Estados partes.
Una cierta proporción de los gastos administrativos básicos del ACNUR se sufragan con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas, ya que es un órgano subsidiario de la Asamblea General. Pero depende enteramente de contribuciones voluntarias para sus programas de protecci6n y asistencia.
Las actividades de asistencia del ACNUR se agrupan en dos categorías generales, a saber, los Programas Generales (incluida una Reserva de Emergencia) y los Programas Especiales. En 1994 el ACNUR gastó aproximadamente 415 millones de dólares en Programas Generales y 776 millones en Programas Especiales (que incluyen los financiados mediante llamamientos hechos por el Secretario General).
El ACNUR trabaja con otros órganos del sistema de las Naciones Unidas, con organizaciones intergubernamentales y con organizaciones no gubemamentales. Éstas no sólo proporcionan ayuda considerable con cargo a sus propios recursos, sino que también actúan con frecuencia como socios operacionales del ACNUR en la ejecución de proyectos específicos. También tienen importancia en la defensa de causas de refugiados. Más de 200 organizaciones no gubernamentales cooperan en los programas de socorro y asistencia jurídica del ACNUR.
El ACNUR obtuvo el Premio Nobel de la Paz en 1954 y también en 1981.
El problema de los refugiados en el mundo. En África, millones de personas han sido desarraigadas de sus hogares debido a conflictos civiles y étnicos, abusos de derechos humanos, la sequía y el hambre y por el sufrimiento que comportan esos acontecimientos. A principios de 1995 habría en África unos 6,8 millones de refugiados --casi la mitad de la población de refugiados mundial--, entre ellos, más de 2 millones de rwandeses. Un nomero mucho mayor de personas entran en la categoría de desplazados internos. En 1994 se estimaba en 16 millones las personas desplazadas dentro de los países de África, lo cual representó un incremento espectacular respecto de los 4 millones que se calculaban en 1980.
Los problemas de refugiados que piden asilo fueron una peocupación grave para los Estados europeos a principios del decenio de 1990, ya que el conflicto que estalló en la ex Yugoslavia a finales de 1991 causó las mayores corrientes de refugiados registradas en Europa desde la segunda guerra mundial. En noviembre de 1991, el ACNUR recibió el mandato del Secretario General de actuar como organismo dirigente de las Naciones Unidas en la prestación de protección y asistencia a las personas afectadas por el conflicto, que entonces se calculaban en unas 500.000 personas. En mayo de 1995, el número de personas necesitadas de asistencia había aumentado a 3,5 millones.
En contraste con las graves emergencias que se registraron en Europa y en partes de África y Asia a principios del decenio de 1990, en otros países ocurrieron acontecimientos positivos por lo que respecta a la solución de los problemas de los refugiados. Por ejemplo, se registraron más de 2 millones de repatriaciones voluntarias en todo el mundo en 1994, en su mayoría en África y Asia. La repatriación en Mozambique fue la operación mayor de su clase jamás emprendida por el ACNUR en África. En abril de 1995, habían regresado a sus hogares 1,6 millones de refugiados de Mozambique en seis países vecinos.
Para garantizar que los refugiados y las personas desplazadas internamente puedan reconstruir sus vidas al regresar a sus hogares, el ACNUR colabora con diversos organismos para facilitar la reinserción. El éxito de la reinserción exige asistencia de emergencia para las personas afectadas, apoyada por programas de desarroIlo para las zonas que han sido devastadas, con objeto de conseguir que los repatriados puedan tener oportunidades de obtener ingresos.
A este fin, el ACNUR ejecuta "proyectos de efecto inmediato" en comunidades de repatriados y colabora con organismos de desarrollo. En la búsqueda de soluciones duraderas para el problema de los refugiados, ahora se reconocen claramente los vínculos que existen entre la paz, la estabilidad, la seguridad, el respeto de los derechos humanos y el desarrollo sostenible. La Orden Bonaria es Institución colaboradora de ACNUR, apoyando la labor de ACNUR en ayuda de los refugiados.
Fr+ Carlos Gustavo Lavado Roqué O.B.+J
Coronel Guardia de Honor de Nuestra Señora
Cuerpo de Emergencias Bonario
Los desastres naturales también afectan a un creciente número de personas, sobre todo en los países en desarrollo. Las muertes causadas por desastres naturales casi se han multiplicado por diez desde el decenio de 1960, y del total un 90% corresponde a los países en desarrollo. Esto indica el grado en que la pobreza, las presiones demográficas y la degradación ambiental magnifican la escala de destrucción. Las pérdidas económicas a causa de desastres naturales en todo el mundo se triplicaron desde el decenio de 1960 al de 1980, y aumentaron en un 40% --de 44.000 millones de dólares a 62.000 millones, según las estimaciones- entre 1991 y 1992.
Mejorar la prontitud y eficacia de la asistencia humanitaria internacional y reforzar las capacidades nacionales para evitar y hacer frente a situaciones de emergencia se encuentran entre las funciones principales de las Naciones Unidas. La asistencia internacional eficaz en respuesta a situaciones de emergencia humanitarias graves exige planificación, coordinación, logística, diplomacia y captación de recursos. Las Naciones Unidas desempeñan un papel fundamental en todas esas esferas, que se coordina por conducto de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH).
Las Naciones Unidas actúan como proveedor de asistencia humanitaria, fundamentalmente por conducto de sus seis organismos operacionales, y como catalizador para las medidas de gobiernos, organizaciones humanitarias intergubernamentales y organizaciones no gubernamentales.
La diplomacia humanitaria. que practican las Naciones Unidas es con frecuencia un elemento clave para lograr el acceso a las poblaciones que sufren los efectos de conflictos. No obstante, las violaciones de los principios humanitarios por las partes beligerantes y las amenazas a la seguridad de los agentes que prestan socorro es una preocupación creciente.
La acción comunitaria del sistema de las Naciones Unidas transciende la esfera del socorro para abarcar también la rehabilitación y el desarrollo a largo plazo. El objetivo es conseguir que el socorro de emergencia contribuya al desarrollo futuro. El desarrollo económico y social sostenible sigue siendo la mejor protección contra los desastres, tanto naturales como los resultantes de actos humanos.
Una de las formas en que las Naciones Unidas tratan de prestar asistencia es ayudando a los países a que incorporen la prevención y preparación para caso de desastres a sus programas de desarrollo generales. Para aumentar la sensibilización respecto de la necesidad de la prevención y la preparación, la Asamblea General declaró el período 1990-2000 Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales. Uno de los objetivos del Decenio es alentar el mejoramiento de la capacidad de los países para reducir su vulnerabilidad ante los desastres. El Decenio también trata de incrementar la cooperación internacional encaminada a reducir las pérdidas de vidas humanas, los daños económicos y la perturbación social que causan los desastres naturales, en particular en los países en desarrollo. En una conferencia mundial de mitad de período (Yokohama, japón, 1994), participaron científicos, técnicos y encargados de formular políticas para elaborar una estrategia encaminada a la prevención, preparación y mitigación en casos de desastre.
OFICINA DE COORDINACIÓN DE ASUNTOS HUMANITARIOS (OCAH)
La Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH) coordina la respuesta del sistema de las Naciones Unidas ante emergencias humanitarias importantes, tanto naturales como causadas por el hombre, y promueve medidas para mejorar la prevención y preparación para casos de desastre. La OCAH colabora estrechamente con los organismos operacionales de las Naciones Unidas, gobiernos, organizaciones regionales, organizaciones no gubernamentales y organizaciones humanitarias intergubernamentales. Mediante un acuerdo entre la OCAH y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) se abarcan actualmente los aspectos ambientales de las emergencias.
Establecido por el Secretario General en 1992, a raíz de una petición formulada por la Asamblea en 1991, la OCAH incorpora las funciones de la antigua Oficina del Coordinador de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre (UNDRO), que se centraba principalmente en los desastres naturales, y la secretaría del Decenio. La función de la OCAH es dirigir las actividades para lograr una rápida respuesta del sistema de las Naciones Unidas ante los desastres naturales, los desastres tecnológicos, como la explosión ocurrida en 1986 en la central nuclear de Chernobyl (Ucrania), y las crisis humanitarias graves, muchas de las cuales son resultado de conflictos dentro de los Estados o entre ellos.
El Secretario General Adjunto de Asuntos Humanitarios, que actúa también como Coordinador del Socorro de Emergencia de las Naciones Unidas, es el principal asesor político, coordinador y promotor del sistema de las Naciones Unidas en cuestiones relativas a emergencias humanitarias. El Coordinador, en colaboración con los jefes ejecutivos de los organismos operacionales del sistema y organizaciones no gubernamentales importantes, así como con gobiernos y organizaciones humanitarias intergubernamentales, asesora al Secretario General sobre las emergencias y recomienda las medidas que deben adoptarse.
El Coordinador del Socorro de Emergencia preside el Comité Interinstitucional Permanente, cuyos miembros son los jefes ejecutivos de los organismos operacionales de las Naciones Unidas que intervienen en el socorro humanitario, a saber, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la Oficina del Alto Commisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), el Programa Mundial de Alimentos (PMA), la Organización, de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud (OMS). También participan organizaciones humanitarias importantes, como la Organización Internacional para las Migraciones y el Comité Internacional de la Cruz Roja. Se invita asimismo a que participen a la Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y a otras organizaciones no gubernamentales.
El Comité Interinstitucional Permanente formula respuestas a nivel de todo el sistema ante emergencias concretas, determina prioridades y trata de prestar apoyo a actividades que refuercen las capacidades de socorro de los propios países. También aborda otros aspectos de las emergencias, como son la asistencia a los 26 millones de personas desplazadas en el interior de los países que se calcula que existen en el mundo (personas desplazadas por desastres o crisis humanitarias dentro de las fronteras de sus propios países), medidas para la limpieza de minas --que se calculan en unos 100 millones en todo el mundo-- y la desmovilizadón de antiguos combatientes.
La OCAH coordina las misiones sobre el terreno de los organismos operacionales de las Naciones Unidas; hace llamamientos interinstitucionales para recabar recursos para la asistencia humanitaria; organiza reuniones de donantes y medidas de seguimiento; supervisa la situación de las contribuciones en respuesta a los llamamientos, y publica informes para mantener informados de los acontecimientos a los donantes y a otras personas.
Prácticamente toda la ayuda de socorro humanitaria de las Naciones Unidas se financia con cargo a contribuciones voluntarias. En 1994, solamente, el DAH hizo llamamientos interinstitucionales unificados que recogieron más de 2.700 millones de dólares para ayudar a 27 millones de personas en unos 20 países, además de los llamamientos que ya estaban en marcha.
La OCAH administra un Fondo Rotatorio Central para Emergencias de 50 millones de dólares que facilita la intervención humanitaria rápida en situaciones de emergencia, hasta que la comunidad de donantes facilite recursos. A finales de mayo de 1995 los organismos humanitarios habían recurrido al fondo en 38 ocasiones, retirando unos 116 millones de dólares desde que entró en funciones, en 1992. Hasta aquella fecha se habían devuelto al fondo unos 100 millones de dólares.
En zonas afectadas por emergencias humanitarias, la coordinación es un elemento fundamental para organizar una respuesta oportuna y coherente a nivel de todo el sistema, evitando las superposiciones, la duplicación y el despilfarro de recursos, asi como para determinar déficit de recursos. En caso de que se produzca una emergencia en un país en desarrollo, el Coordinador Residente (que por lo general es el Representante Residente del PNUD), o un Coordinador Humanitario especialmente designado informa directamente al Coordinador del Socorro de Emergencia y coordina la respuesta del sistema de las Naciones Unidas a nivel del país, colaborando con gobiernos, organizaciones no gubernamentales y otros organismos humanitarios.
Además, se han establecido en muchos países en desarrollo propensos a desastres equipos de gestión de actividades en casos de desastre, constituidos por representantes a nivel del país de organismos de las Naciones Unidas bajo la dirección del Coordinador Residente. Esos equipos adoptan disposiciones para coordinar las actividades de socorro con anticipación a una emergencia.
La OCAH mantiene un sistema de vigilancia, de 24 horas para respuesta inmediata y difusión de información sobre desastres. Afin de permitir una respuesta rápida en casos de emergencia, particularmente en casos de desastres naturales, la OCAH ha establecido, con la participación. de gobiernos donantes, un equipo contingente de las Naciones Unidas para la evaluación y coordinación de situaciones de desastre que se puede desplegar inmediatamente a un país afectado para ayudar a las autoridades locales y nacionales a determinar las necesidades de socorro y encargarse de la coordinación. La OCAH también puede apelar a equipos civiles y militares de emergencia y a expertos en respuesta a desastres naturales. La Oficina cuenta con un almacén de suministros de socorro en Pisa (Italia) que puede servir de centro para el transporte por vía aérea de artículos de socorro.
En colaboración con otros organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, la OCAH ha contribuido a iniciar programas encaminados a mejorar la preparación para casos de desastre en más de 70 países. Se está ampliando el sistema de alerta temprana del Departamento para casos de desastres naturales, a fin de incluir información sobre otras situaciones de emergencia. Un programa de capacitación para hacer frente a desastres, dirigido conjuntamente por la OCAH y el PNUD, ha proporcionado formación a unas 1.500 personas de más de 40 países. La OCAH también ha establecido un registro central de capacidades para la gestión de desastres, que incluye registros de reservas de emergencia administradas por organizaciones humanitarias, de expertos en gestión de desastres y de recursos militares y de defensa civil, disponibles para la asistencia internacional de socorro en caso de desastre.
La Asamblea General, cuando en 1991 pidió que se mejorara la coordinación de la asistencia humanitaria, subrayó la necesidad de abordar las causas subyacentes de las emergencias y asegurarse de la existencia de sistemas de alerta temprana, prevención y preparación, socorro humanitario eficaz, así como la transición a la rehabilitación y el desarrollo. Es necesario que el socorro humanitario se facilite de manera que apoye la rehabilitación, la recuperación y el desarrollo a largo plazo.
ORGANISMOS OPERACIONALES
Con frecuencia se recurre a la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) para ayudar a los agricultores a restablecer sus cultivos a raíz de inundaciones, epizootias y otras emergencias análogas. La asistencia de socorro en casos de desastre por la FAO es coordinada por su Oficina de Operaciones Especiales de Socorro. Entre 1977 y octubre de 1974 la Oficina emprendió 444 proyectos, con un costo total de 240,9 millones de dólares.
El Sistema Mundial de Información y Alerta de la FAO publica informes mensuales sobre la situación alimentaria mundial. Mediante alertas especiales se señalan, a gobiernos y organizaciones de socorro, los países amenazados por escasez de alimentos.
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), aunque se preocupa fundamentalmente de ayudar a establecer servicios duraderos para niños y madres en países en desarrollo, también se moviliza rápidamente para subvenir a sus necesidades inmediatas en casos de emergencia.
Colaborando estrechamente con la OCAH, otros organismos de las Naciones Unidas y muchas organizaciones no gubernamentales, las intervenciones del UNICEF en casos de emergencia se centran en la aportación de cuidados de salud, nutrición, suministro de agua y saneamiento, educación básica y rehabilitación psicosocial de niños traumatizados. Al lanzar por vez primera el concepto de paso sin peligro para el socorro humanitario destinado a subvenir las necesidades de los niños durante conflictos armados, el UNICEF ha creado "días de tranquilidad" y "corredores de paz" en África, Asia, Europa y el Oriente Medio. El UNICEF también ha participado cada vez más en programas para niños no acompañados, separados de sus familias, y en las actividades para prohibir el empleo de minas terrestres.
El Fondo para Programas de Emergencia del UNICEF es uno de los medios más importantes de responder rápidamente a emergencias y asignar recursos, en espera de recibir contribuciones de donantes.
Cuando ocurren emergencias y desastres naturales, los Representantes Residentes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) desempeñan una función fundamental en la gestión de los esfuerzos de socorro y rehabilitación, en cooperación con el Coordinador del Socorro de Emergencia. Es frecuente que los gobiernos recurran al PNUD para que les ayude a elaborar programas de rehabilitación y encaminar la ayuda de los donantes.
El PNUD ayuda a garantizar que las actividades de recuperación se integren con las operaciones de socorro. De esta manera se vincula la ayuda humanitaria y la asistencia al desarrollo, con lo que se permite reanudar lo antes posible las actividades de desarrollo sostenible en una zona afectada.
Los proyectos de rehabilitación del PNUD tienen por objeto aliviar la pobreza, que frecuentemente es la causa de disturbios civiles. Para asegurarse de que los recursos aportados tienen los mayores efectos posibles, cada proyecto se ejecuta en consulta con funcionarios de la administración local y nacional, así como con la oficina del PNUD en el país de que se trate. Este enfoque basado en la comunidad ha contribuido a aportar socorro urgente pero al mismo tiempo duradero a centenares de miles de víctimas de guerras o disturbios civiles en países como el Afganistán, Camboya, El Salvador y el Sudán. Actualmente, muchas comunidades afectadas por conflictos han mejorado sus niveles de vida gracias a programas de capacitación, sistemas de crédito y proyectos de infraestructura.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) es uno de los agentes fundamentales de las Naciones Unidas para organizar operaciones de socorro de emergencia con destino a víctimas de desastres naturales y de escasez de alimentos causada por guerras, luchas civiles y violencia étnica o religiosa.
Sus funciones incluyen suministrar asistencia de socorro; coordinar los suministros de emergencia de todas las fuentes mediante los servicios especiales que puede ofrecer para transporte y logística; proporcionar a los donantes sus conocimientos técnicos y experiencia; y administrar la Reserva Alimentaria Internacional de Emergencia, que es su reserva de alimentos para hacer frente a necesidades de emergencia en todo el mundo.
El PMA trabaja en estrecha colaboración con el DAH, otros organismos de las Naciones Unidas, organizaciones gubernamentales y organizaciones no gubemamentales. Se encarga de la evaluación de las necesidades, moviliza las contribuciones de los donantes, transporta la ayuda alimentaria y administra su distribución en todo un país. Las nuevas disposiciones de colaboración entre el PMA y el ACNUR, que entraron en vigor en 1992, han permitido que el PMA gestione la mayor parte de los alimentos que se proporciona a los refugiados.
Un creciente número de proyectos de desarrollo del PMA fomentan la transición de la ayuda de socorro a la ayuda para el desarrollo. En a1gunos casos, las operaciones de emergencia y socorro han reforzado la capacidad de las comunidades para llevar a cabo actividades de desarrollo.
Dentro del sistema de las Naciones Unidas, la División de Operaciones de Socorro de Emergencia de la Organización Mundial de la Salud (OMS) coordina la respuesta internacional a emergencias y desastres naturales en la esfera de la salad. La amplia red técnica de la OMS se utiliza para proporcionar asesoramiento especializado a los Estados miembros sobre vigilancia epidemiológica, lucha contra enfermedades transmisibles, información sobre salud pública y capacitación en emergencias sanitarias. Las actividades de socorro de emergencia de la División incluyen la aportación de medicamentos y suministros de emergencia, el envío de misiones de evaluación técnica de emergencia y el apoyo técnico. Por lo que respecta a la preparación para casos de emergencia, el objetivo principal de la División es reforzar la capacidad nacional de los Estados miembros para reducir las consecuencias de emergencias y desastres que afectan a la salud.
En 1994 la OMS participó en operaciones de socorro en muchos países, proporcionando conocimientos técnicos y suministros médicos de emergencia. A raíz de brotes de cólera, meningitis o paludismo en África, Europa y América Latina, se pidió a la OMS que contribuyera a movilizar la asistencia internacional para actividades de lucha y prevención. En 1995, tras el brote de la fiebre hemorrágica Ébola en el Zaire, la OMS intervino en el establecimiento de un comité científico y técnico internacional que logró controlar la epidemia.
ASISTENCIA A LOS REFUGIADOS
La Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), establecida en 1951, desempeña dos funciones principales: dar protección internacional a los refugiados y tratar de encontrar soluciones duraderas a sus problemas. Desde su creación, el ACNUR ha ayudado a más de 30 millones de refugiados a iniciar una nueva vida al dar solución duradera a sus problemas. Para responder eficazmente al actual problema de los refugiados, el ACNUR ha adoptado una estrategia triple de prevención, respuesta en emergencias y soluciones.
A principios de 1995 el ACNUR se ocupaba de 27 millones de refugiados y otras personas. En esta cifra se incluyen 14,5 millones de refugiados, así como otros grupos conexos tales como repatriados y personas desplazadas que no han cruzado una frontera internacional.
El ACNUR se orienta por consideraciones estrictamente humanitarias al prestar ayuda a los refugiados y a otras personas de interés para la Oficina. De acuerdo con el Estatuto de la Oficina, se entiende por refugiado toda persona que, a raíz de un temor bien fundado de persecución por motivos de raza, religión, nacionalidad u opinión política, se encuentra fuera del país de su nacionalidad y no puede acogerse a la protección de ese país o, a causa de ese temor, no desea hacerlo. Un elemento esencial del estatuto jurídico internacional del refugiado es el principio ampliamente aceptado de la prohibición del rechazo, en cuya virtud se prohíbe la expulsión o la repatriación por la fuerza de una persona a su país de origen, donde puede tener motivos para tener que será perseguida.
Las personas a las que presta amparo el ACNUR son las que están definidas como refugiados en virtud del Estatuto; los repatriados, en el sentido de la resolución 40/18 de la Asamblea General, de 1985, y las personas desplazadas para las que las Naciones Unidas piden ayuda al ACNUR.
Aunque la definición original de refugiado sigue constituyendo el núcleo del mandato del ACNUR, se han ido introduciendo paulatinamente otros criterios. Actualmente, en muchas situaciones, el ACNUR proporciona protección y asistencia a los refugiados que huyen de persecución, conflicto y violaciones generalizadas de los derechos humanos.
Las personas desplazadas, que actualmente suman 26 millones aproximadamente en todo el mundo, tienen con frecuencia necesidades muy parecidas a las de los refugiados. La Asamblea General y el Secretario General han pedido cada vez más al ACNUR que proteja o preste asistencia a grupos particulares de personas desplazadas dentro de los países. Por ejemplo, a principios de 1995 el ACNUR estaba proporcionando socorro humanitario a personas desplazadas internamente en Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, la región de Chechenia, en la Federación de Rusia, Georgia, Rwanda, Somalia, Sri Lanka y Tayikistán.
Para proporcionar protección internacional a los refugiados, el ACNUR trata de promover la adopción y aplicación de normas internacionales para el tratamiento de los refugiados, en particular la protección de los derechos de los refugiados en los países de asilo y la protección contra la devolución forzada al país de origen. Al tratar de encontrar solución duradera a los problemas de los refugiados, la Oficina trata de facilitar la repatriación voluntaria de refugiados y su reintegración a su país de origen o, cuando esto no es factible, facilitar su integración en el país de asilo o su reasentamiento en un tercer país.
El estatuto jurídico de los refugiados ha sido definido en dos tratados internacionales, la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados, de 1951, y su Protocolo de 1967, que definen los derechos y deberes de los refugiados. Al 1o de mayo de 1995, 128 Estados eran partes en uno de esos instrumentos, o en ambos. Otro importante instrumento jurídico es la Convención que rige los aspectos inherentes a los problemas de los refugiados de África, aprobada por la Organización de la Unidad Africana en 1969, y en la que al 1o de mayo de 1995 había 41 Estados partes.
Una cierta proporción de los gastos administrativos básicos del ACNUR se sufragan con cargo al presupuesto ordinario de las Naciones Unidas, ya que es un órgano subsidiario de la Asamblea General. Pero depende enteramente de contribuciones voluntarias para sus programas de protecci6n y asistencia.
Las actividades de asistencia del ACNUR se agrupan en dos categorías generales, a saber, los Programas Generales (incluida una Reserva de Emergencia) y los Programas Especiales. En 1994 el ACNUR gastó aproximadamente 415 millones de dólares en Programas Generales y 776 millones en Programas Especiales (que incluyen los financiados mediante llamamientos hechos por el Secretario General).
El ACNUR trabaja con otros órganos del sistema de las Naciones Unidas, con organizaciones intergubernamentales y con organizaciones no gubemamentales. Éstas no sólo proporcionan ayuda considerable con cargo a sus propios recursos, sino que también actúan con frecuencia como socios operacionales del ACNUR en la ejecución de proyectos específicos. También tienen importancia en la defensa de causas de refugiados. Más de 200 organizaciones no gubernamentales cooperan en los programas de socorro y asistencia jurídica del ACNUR.
El ACNUR obtuvo el Premio Nobel de la Paz en 1954 y también en 1981.
El problema de los refugiados en el mundo. En África, millones de personas han sido desarraigadas de sus hogares debido a conflictos civiles y étnicos, abusos de derechos humanos, la sequía y el hambre y por el sufrimiento que comportan esos acontecimientos. A principios de 1995 habría en África unos 6,8 millones de refugiados --casi la mitad de la población de refugiados mundial--, entre ellos, más de 2 millones de rwandeses. Un nomero mucho mayor de personas entran en la categoría de desplazados internos. En 1994 se estimaba en 16 millones las personas desplazadas dentro de los países de África, lo cual representó un incremento espectacular respecto de los 4 millones que se calculaban en 1980.
Los problemas de refugiados que piden asilo fueron una peocupación grave para los Estados europeos a principios del decenio de 1990, ya que el conflicto que estalló en la ex Yugoslavia a finales de 1991 causó las mayores corrientes de refugiados registradas en Europa desde la segunda guerra mundial. En noviembre de 1991, el ACNUR recibió el mandato del Secretario General de actuar como organismo dirigente de las Naciones Unidas en la prestación de protección y asistencia a las personas afectadas por el conflicto, que entonces se calculaban en unas 500.000 personas. En mayo de 1995, el número de personas necesitadas de asistencia había aumentado a 3,5 millones.
En contraste con las graves emergencias que se registraron en Europa y en partes de África y Asia a principios del decenio de 1990, en otros países ocurrieron acontecimientos positivos por lo que respecta a la solución de los problemas de los refugiados. Por ejemplo, se registraron más de 2 millones de repatriaciones voluntarias en todo el mundo en 1994, en su mayoría en África y Asia. La repatriación en Mozambique fue la operación mayor de su clase jamás emprendida por el ACNUR en África. En abril de 1995, habían regresado a sus hogares 1,6 millones de refugiados de Mozambique en seis países vecinos.
Para garantizar que los refugiados y las personas desplazadas internamente puedan reconstruir sus vidas al regresar a sus hogares, el ACNUR colabora con diversos organismos para facilitar la reinserción. El éxito de la reinserción exige asistencia de emergencia para las personas afectadas, apoyada por programas de desarroIlo para las zonas que han sido devastadas, con objeto de conseguir que los repatriados puedan tener oportunidades de obtener ingresos.
A este fin, el ACNUR ejecuta "proyectos de efecto inmediato" en comunidades de repatriados y colabora con organismos de desarrollo. En la búsqueda de soluciones duraderas para el problema de los refugiados, ahora se reconocen claramente los vínculos que existen entre la paz, la estabilidad, la seguridad, el respeto de los derechos humanos y el desarrollo sostenible. La Orden Bonaria es Institución colaboradora de ACNUR, apoyando la labor de ACNUR en ayuda de los refugiados.
Fr+ Carlos Gustavo Lavado Roqué O.B.+J
Coronel Guardia de Honor de Nuestra Señora
Cuerpo de Emergencias Bonario
